继2012年5月22日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》，海南省政府于2013年11月1日起实施《海南省闲置土地认定和处置规定》以来，海南闲置土地处置工作大致经历了“2013年征缴闲置费、2015年以行政决定进行有偿收回、2017年以后主要无偿收回国有土地使用权”等几个阶段。为了推动闲置土地处置工作，海南省政府曾于2015年公开挂牌督办闲置宗地，并成立海南土地闲置处置领导小组，足见海南省对土地闲置处置工作的高度重视。2021年6月10日《海南自由贸易港法》通过后，海南人大法制委员会积极起草《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定（草案）》，并于2021年9月30日将草案全文进行社会公布、征求意见。2021年12月1日，《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》正式通过，并将于2022年1月1日起施行。
在新规亮点方面，该新规增加了“超过土地使用权出让合同的竣工日1年未竣工认定为闲置土地”的新型闲置认定标准，增设了“超过竣工日1年未竣工及中止开发满1年”的2种闲置情形征缴闲置费的规定，明确了“违约未竣工的闲置费征缴标准”，提高了“原有土地出让金5%-20%”的处罚标准，豁免了“如出让人和受让人签署交地确认书、书面确定土地具备开发条件，即便实际情况不具备动工开发条件，将不再视为政府原因”的政府责任。值得注意的是，该新规并没有取代2013年的《海南省闲置土地认定和处置规定》，根据该新规的第14条规定，新规未作规定的，适用国家和海南的有关规定。
该新规的出台实施，将进一步织密海南闲置土地处置的“法网”，本文将结合自2013年以来代理闲置土地处置听证、行政复议、行政诉讼等相关案件的经验，及长期对海南土地闲置处置政策的关注和理解，以土地使用权人为视角，通过对《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》的新规进行研读分析，梳理出新的土地闲置风险，以期有助于土地使用权人了解和认识土地闲置风险、提高土地闲置风险防范水平，及时动工、按时竣工，从而避免土地被列入闲置。
一
新规的立法背景
2012年5月22日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》后，海南省政府于2013年11月1日制定并实施了《海南省闲置土地认定和处置规定》。在此后闲置土地处置的具体操作层面，土地主管部门主要依据以下两个《通知》作为对土地闲置处置依据。
1、2015年04月22日，海南省人民政府作出的《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》。
针对2013年处置土地存在的各市县尺度不一，及确保处置程序合法性的问题，避免行政决定被行政复议或行政诉讼撤销，2015年04月22日，海南省人民政府作出《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》，该通知明确闲置土地认定以“宗地”为标准，而不是以项目为标准；明确土地闲置原因的认定，将“政府已完成征地拆迁，由于土地使用权人迟延开发，致使周边农民或他人抢种强建的”“土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的”“土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设、或约定内容不明确、或法律法规规定不明确的”“申请相关行政许可，未被行政部门受理或者受理后未予以批准的”等均不作为政府原因造成土地闲置进行处置。同时，该通知还规范了闲置土地的处置方式和程序，以避免因程序违法而被复议或行政诉讼撤销。
2、2017年10月9日，海南省人民政府办公厅作出《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》。
由于土地闲置涉及的政府原因或企业原因复杂，特别是涉及“城乡规划未覆盖、规划调整，征地补偿不到位导致青苗及地上附着物未完成清表，国有建设用地使用权有偿使用合同约定的基础设施配套不到位，未依法实施行政许可导致土地闲置，及海岸带陆域200米范围管控等”诸多问题，海南省人民政府办公厅均作出了明确原因界定。其中，“土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理的”“土地使用权人以未经批准的规划调整为依据主张政府原因造成土地闲置的”“土地使用权人未向相关部门提出相关行政许可申请或相关行政许可申请未达到法定受理条件而不予受理的”，均不作为政府原因造成土地闲置进行处置。
该通知还明确规定：经调查认定为依法应当无偿收回土地使用权的闲置土地，闲置土地认定文书由市县国土资源主管部门及时抄告市县规划、建设主管部门，市县政府有关部门不得批准上述闲置土地所涉项目报建相关审批手续，从而切断了以往“政府边查处、企业边报建，最后符合动工条件、又免于处罚”的逃避查处的后路。
前述《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》及2个通知共同编织完成了海南闲置土地处置的“法网”，诸多企业作为行政相对人因不熟悉规定和政策、怠于开发而被征缴闲置费、无偿收回土地的个例不胜枚举。前述“法网”对于低效利用土地仍然缺少相应的处罚依据，例如，对已动工但中止开发建设满1年的，可以认定闲置、但没有相应的行政处罚规定；又例如，对于已满足动工条件，但项目出现缓建、延建、及迟延完工的情况，就没有相应规定进行针对性处理，这次新规的出台有的放矢地明确了前述情形的定性及处罚方法。
二
新规的闲置土地处置新办法
1、在原有4种闲置土地认定情形基础上，增加了“以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的”新型闲置土地类型。
2012年5月22日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》第二题规定了“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”和“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”两种闲置土地情形。
海南根据《海南经济特区土地管理条例》等法律制定了《海南省闲置土地认定和处置规定》，其中，第二条规定了“（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形”四种闲置土地情形。
该规定增设了“以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的”新型闲置土地类型，其中“竣工”是以建设项目依法取得《工程竣工报告》为认定时间点，而不是竣工验收备案时间。
根据该新规，对于依法通过转让取得的国有建设用地使用权的受让方，如果没有和资规部门签署新的《国有土地使用权转让合同》约定新的开工日和竣工日，原有的《国有土地使用权转让合同》约定的开工日和竣工日将继续约束新土地使用权人，故无论是通过股权转让还是在建工程转让交易实现取得项目土地的，都应当在交易前仔细核查《国有土地使用权转让合同》约定的开工日和竣工日，以防范该新类型的土地闲置风险。
2、新型闲置土地迟延竣工，一旦满足相应时间段，将面临高额的分段、每年计提的闲置费风险，闲置费可能计算至实际竣工日。
2.1 计征标准
2.1.1 超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工，但未超过三年的，每年按土地现值百分之五征收。
2.1.2 超过出让合同约定的竣工日期三年未竣工，但未超过五年的，每年按土地现值百分之十征收。
2.1.3 超过出让合同约定的竣工日期五年未竣工，但未超过七年的，每年按土地现值百分之十五征收。
2.1.4 超过出让合同约定的竣工日期七年未竣工的，每年按土地现值百分之二十征收。
2.2 计征基数
区别于“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发的，国有建设用地使用权人应当按土地出让金的百分之二十缴纳土地闲置费”的计征基数，新型土闲置地类型按“土地现值”为计征基数。
2.3 计征区间
根据新规，以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的，应当征收至在竣工前时间段的土地闲置费。
土地闲置费按年计征和缴交，单次行政处罚的起征日为国有土地出让合同约定的竣工期限届满一年之次日，计征截止日为资规局向送达《闲置土地调查通知书》之日。征期不足一年的部分，按照征缴标准和计征天数折算。
2.4 发现闲置越晚、计征越重
根据新规，符合2.1规定的两种及以上闲置土地情形的，从重适用前款规定的处置方式，换言之，对于“超过竣工日期一年未竣工，但未超过三年的”和“超过竣工日期七年未竣工的”的情形，如果是第7年零1个月被发现，将按照“第7年零1个月”的土地现值基数，以及“最高20%的比例”计征闲置费。
2.5 老旧项目未竣工的，一刀切，从2025年1月1日计征闲置费
根据新规，本规定施行前已出让的土地，已逾期未竣工或者未逾期但距约定竣工日期不满两年，且自本规定施行之日起两年内未竣工的，自本规定施行满三年之次日（也就是2025年1月1日）按照本规定第五条第一款第三项规定开始征缴土地闲置费。
3、其他类型闲置费将无从再按土地出让金5%-20%计征，一口价，全部调整至土地出让金的20%顶格处罚。
根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第28条规定，超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，以出让方式取得国有建设用地使用权的，按照土地出让金的5%至20%征缴。
根据新规，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发的，国有建设用地使用权人应当按土地出让金的百分之二十缴纳土地闲置费。
4、新设“土地闲置费”规定，填补旧规定的漏洞。
根据《海南省闲置土地认定和处置规定》对于“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的”认定为“闲置”，但该第28条没有规定该种类型闲置的相应的闲置费处罚。
为了填补旧规定的漏洞，新规明确“该种类型，国有建设用地使用权人应当按土地出让金的百分之二十缴纳土地闲置费”。
5、收窄“政府原因”的认定范围
新规保留了《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的； （六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的；（七）国家和省人民政府规定的其他情形”，只是将“因土地利用总体规划、城乡规划”调整为“国土空间规划”。
5.1豁免了“实际情况不具备动工开发条件”的政府责任
新规在上述事由（一）增加了“但出让人和受让人已经签订交地确认文件、确认土地具备开发条件的不视为政府原因”，换言之，该规定实际豁免了“即便实际情况不具备动工开发条件，如出让人和受让人签署交地确认书、书面确定土地具备开发条件，将不再视为政府原因”的政府责任。
5.2增加了“政府或部门书面确认政府原因”的规定，变相减少了因“政府原因”而终结闲置调查的情况
新规增加了“国有建设用地使用权人认为属于政府原因造成土地闲置的，应当向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提供土地闲置原因说明材料，由市、县、自治县人民政府或者造成土地闲置的政府有关部门书面确认”，根据本文作者对海南以前出过类似的“政府部门书面确认政府原因”的了解，绝大多数案件都因该规定担心问责而将原本可以“签署延期开发协议”的土地处置方式划入到了“土地无偿收回”的方式，故该新规变相减少了因“政府原因”而终结闲置调查的情况。
6、“调整土地用途、规划条件”和“置换土地”的处置方式将碰壁房地产调控政策
根据新规，因政府原因造成土地闲置的，选择处置包括（一）延长动工开发期限、竣工期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）安排临时使用；（四）置换土地；（五）协议有偿收回国有建设用地使用权；（六）法律、法规等规定的其他处置方式。
但2018年1月10日，海南省人民政府发布《关于进一步加强土地宏观调控提高土地利用效益的意见》，其中第一条第（三）款严格控制商品住宅用地供应、第七条第（二十）款规定“禁止其他土地改变用途用于商品住宅开发”、第七条第（二十一）款规定“加强容积率变更管理，禁止商品住宅项目提高容积率”，彻底关停了“土地改性用于房地产开发”、“商品住宅项目调容”的路径。该意见还全面停止了产权式酒店用地审批、严禁政府就商品住宅项目签订招商引资协议、不得在招商协议中约定配套商品住宅用地，禁止将商住地和其他项目用地捆绑或搭配供地，该规定至今有效，前述“调整土地用途、规划条件”和“置换土地”的处置方式将碰壁海南现行的房地产调控政策，遭遇客观阻碍。
7、增加了土地闲置处置程序
新规规定，资规部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人下发闲置土地调查通知书，经调查认定为闲置土地的，应当拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书等处置决定文书。作出处置决定文书前，应当书面告知国有建设用地使用权人依法享有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，应当依法组织听证。
根据海南闲置土地实际操作规程，主要沿用的是2014年5月7日原国土资源部颁布的《国土资源行政处罚办法》，土地闲置处置将从立案开始，经历调查取证、行政处罚告知书、告知听证及组织听证、行政负责人集体讨论、行政处罚决定等程序。在听证申请、及组织听证方面，根据2021年7月15日实施的《中华人民共和国行政处罚法》的听证新规定，应当在行政机关告知后五日内提出。行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。国有土地使用权人应当熟悉了解前述海南闲置土地操作规程，以避免丧失自身程序救济权利。
8、增加了行政处罚决定的执行程序
根据新规，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，资规部门、税务部门可以对于“逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的”，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，对于“逾期不缴纳土地闲置费或者不交回国有建设用地使用权的”，申请人民法院强制执行。
综上，该新规的出台实施，增加了闲置认定类型，提高了闲置费处罚标准，针对低效利用土地，特别是“迟延竣工”的，该新规给予了“零容忍”。针对此前《海南省闲置土地认定和处置规定》的漏洞，新规将进一步扎紧了篱笆，织密海南闲置土地处置的“法网”。但《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》的主旨思想是提高地效、促进节约集约用地，故土地使用权人宜多了解该新规的立法背景、提高土地闲置风险认识，及时动工、按时竣工，从而避免土地被列入闲置，积极投身海南自由贸易港建设。