作者：任清 | 徐征

 

美国对伊朗制裁法律体系主要由《伊朗制裁法案》、《伊朗贸易制裁规则》等法律法规以及诸多行政令构成。相关执法活动主要由美国财政部外国资产管理办公室（OFAC）负责。

 

根据OFAC对违规交易的管辖权，美国对伊制裁可分为一级制裁与次级制裁。一级制裁直接限制美国个人及实体进行与伊朗有关的交易，次级制裁则针对OFAC本没有管辖权的第三国个人和实体，通过限制美国个人及实体与其进行交易，间接限制其与伊朗进行交易。

 

下文基于我们对美国相关法律规定的理解，对中国企业可能遇到的一级制裁和二级制裁风险进行提示，并提供初步防范建议。【1】

 

一、一级制裁风险与防范

 

一级制裁启动的前提是OFAC对违规交易具有管辖权，包含两类情形：（1）交易主体具有“美国人”的主体资格；（2）所涉交易具有美国因素。

 

（一）“美国人”主体资格

 

根据《伊朗贸易制裁规则》第560.215节和560.314节，以下三类人被认为具有“美国人”的主体资格：（1）美国公民或具有美国永久居留权的自然人、注册于美国的企业（包括非美国企业的美国办公室和子公司）；（2）美国个人或实体拥有或者控制的第三国企业；以及（3）在进行违规交易时出现在美国境内的个人和企业。被认定为符合以上三种情形之一的个人和实体受OFAC一级制裁管辖。

 

根据美国《伊朗交易条例》、《伊朗全面制裁、撤资、问责法》及第12959、13059号行政令，“美国人”不得：

 

 

• 将原产于伊朗的产品和服务进口至美国，但100美元以下的礼物、将抵达于美国的个人确实使用的个人家用用品、随身旅行包等除外；【2】
• 未经许可由美国向伊朗出口、转运、转出口任何产品、技术及服务（包括任何船运保险、银行及金融服务），不得为伊朗相对人利益提供经纪服务，但部分医用品和大部分食物可以根据通用许可出口至伊朗；
• 不得向伊朗投资；
• 不得在伊朗石油业进行任何交易，不得为伊朗石油业提供金融支持，不得向伊朗相对人提供任何将使伊朗石油业获益的产品、技术及服务，但美国人可以从中国等第三国进口含有伊朗石油的石化精炼产品或汽油；
• 未经许可不得向伊朗出售有关民航安全的产品。【3】

 

 

对于中国企业来说，如果具有“美国人”主体资格，则受到一级制裁管辖。中国企业可能具有“美国人”主体资格的情形主要包括：（1）中国企业在美国境内设立的办公室或子公司；（2）受美国个人或实体所“控制”的中国企业；以及（3）中国企业在进行违规交易时“出现”在美国境内。第一点无需赘述，以下对第二和第三两点略作说明。

 

关于如何判断包括中国企业在内的第三国企业是否受美国个人或实体所拥有或控制，有三条标准：（1）美国个人或实体持有该企业50%以上的有表决权的股权或者权益；（2）美国个人或实体有权委派或提名董事会多数席位；或（3）美国个人或实体以其他方式实际控制该企业的行动、决策或人事任免。【4】符合以上标准之一的即受美国个人或实体控制。

 

对于受到美国个人或实体控制的第三国企业（包括中国企业），在《伊朗核协议》有效期间，美国财政部曾通过H类通用许可允许其从事此前被禁止的活动。但根据OFAC发布的信息，此项许可将在缓冲期届满后失效。因此，在2018年11月4日之后，相关中国企业应避免在主观明知的情况下与伊朗相对人进行交易。

 

关于何为在进行违规交易时“出现”在美国，OFAC最新披露的执法案例可以参考：台湾地区某船运企业由于在美参加破产程序而被认定为“美国人”，继而被认定因违反《伊朗贸易制裁规则》关于原油运输的规定而遭到OFAC行政罚款。

 

（二）交易具有美国因素

 

并不具有“美国人”主体资格的中国企业所从事的交易如果具有以下三种美国因素之一，仍将受到OFAC管辖：（1）美国人士，（2）美国金融系统，或者（3）美国原产货物、科技及服务。

 

第一，根据《国际紧急状态经济权力法案》第1705节，中国企业在与伊朗进行交易的过程中，如果在未获得许可的情况下利用或者通过任何美国个人或实体来“促成、批准或者保证”该项目的进行，则可能遭受处罚。其责任原理是：（1）第三国企业协助或教唆美国人进行违法行为；（2）与美国人合谋进行违法行为；（3）以通过美国人及企业促成交易的方式出口了“原产于美国的服务”；或（4）“导致”美国人或企业违反经济制裁法。

 

第二，从2008年11月开始，美财政部进一步加强对伊朗的金融制裁，禁止一切美国银行与中间机构进行与伊朗相关的掉头交易（即由中间机构代理伊朗银行进行的、与美国银行之间的间接美元交易）。据此规定，中国企业如在与伊朗相关的合法交易中使用了美国金融系统，相关交易将受OFAC管辖，基础交易中的中国企业和帮助企业进行美元交易的中国银行均可能面临处罚。2008年至今因违反掉头交易禁止性规定而被处以1亿美元以上罚款的第三国金融机构至少有15家。另据OFAC执法案例，新加坡某企业违反对新加坡银行的承诺，与伊朗交易方进行美元电汇，后被新加坡银行向美国清算行举报而遭到处罚。

 

最后，根据《伊朗贸易制裁规则》第560.205节，中国个人和企业不得将其从美国出口的货物、科技与服务转出口至伊朗，具体包括：（1）不得将原产于美国的货物、科技与服务从第三国转出口至伊朗；（2）不得将以美国产品作为核心部件或美国零件占整件产品价值10%以上的产品、科技与服务出口至伊朗；（3）不得将以美国技术作为核心科技投入生产得到的产品出口至伊朗。因此，中国企业在与伊朗进行交易的过程中应特别注意相关产品是否原产于美国，是否包含源自美国的部件，或者产品的生产中是否使用了源自美国的技术。

 

（三）违反一级制裁的后果

 

违反与伊朗有关的一级制裁的法律后果包括刑事处罚与行政罚款，主要的法律依据包括：《国际紧急状态经济权力法案》、《关于外国麻醉品主要人物指定法》、第12978号行政令以及《美国刑法典》。根据上述法律法规，受到一级制裁的中国企业可能面临5至30年有期徒刑、50万美元刑事罚金，以及25万美元或涉案金额两倍的行政罚款。

 

刑事处罚与行政罚款的依据以及处罚幅度根据违规交易类型的不同而有所差异。关于行政罚款的金额计算，除考虑不同类型的违规交易以外，OFAC每年还需要根据《联邦行政罚款通货膨胀调整法》对罚款数额标准进行调整。

 

另外，根据《美国刑法典》第18章第1001节规定，相关主体若在就OFAC具有管辖权的事项接受调查时，故意向OFAC虚假陈述、虚构隐瞒重要事实，还可能额外被判处五年有期徒刑和1万美元刑事罚金。

 

（四）小结：风险防范

 

简单来说，中国企业为避免受到美国对伊一级制裁，应注意以下几点：

 

 

• 避免本企业的美国分支机构参与对伊业务；
• 避免本企业参股的由美国个人或实体控制的外商投资企业参与对伊业务；
• 在开展对伊业务的同时避免因参与美国破产程序等原因“出现”在美国；
• 避免本企业的员工（无论其是否为美国人）在美国境内参与对伊业务；
• 在对伊业务中避免美国公民、美国永久居留权人或美国实体的参与，即使对于OFAC授权的交易也不要求美国公民或美国永久居留权人参与；
• 不在企业内部的伊朗交易相关往来邮件中抄送美国人；
• 避免使用美国人或美国银行提供的信贷为伊朗交易提供资金，不向美国人支付从上述资金获得的收益，且避免以其他方式在对伊业务中使用美国金融系统；
• 避免向伊朗出口或转出口原产自美国的货物、科技或服务；
• 向伊朗出口含有美国元器件、零部件或技术的货物，应经过评估。

 

 

二、次级制裁风险及防范

 

根据《伊朗制裁法案》、《伊朗自由与反扩散法案》以及《伊朗全面制裁、撤资、问责法》等法律法规以及诸多行政令，OFAC在相关中国企业不具有“美国人”主体资格，相关活动也不具有美国因素的情况下，仍然有可能对从事某些交易活动的中国企业进行制裁。此类制裁为次级制裁。

 

与一级制裁不同，次级制裁并不对第三国企业与伊朗的交易进行全面禁止，而仅对某些行业（如银行、黄金、石油能源、港口航运、汽车等）的对伊交易或者与某些伊朗个人或实体的交易予以限制。此外，与一级制裁相比，由于OFAC对次级制裁不具有管辖权，其往往选取一些有代表性的违规交易进行选择性执法，执法程序透明度也相对较低。

 

（一）与行业有关的次级制裁

 

对伊朗次级制裁规定曾在《伊朗核协议》实施期间被极大地放松，美国政府现拟分两阶段恢复对伊朗的次级制裁：第一阶段将于90天缓冲期届满时（2018年8月6日）结束，第二阶段将于180天缓冲期届满时（2018年11月4日）结束。上述两个期间届满后，此前被撤销的第13574、13590、13622、13628和13645号行政令都将恢复效力，此后继续在上述行业中从事违规交易的个人及企业将面临制裁。这不仅对中国企业未来开展对伊贸易投资形成障碍，而且对 2016 年以来已投资于伊朗经济关键领域的中国企业构成重大风险。

 

根据OFAC的说明，美国在两个缓冲期届满后将恢复的制裁措施具体如下：

 

1. 2018年8月6日起，美国将恢复对有关下述事项的制裁措施（包括对为下述事项提供服务的制裁措施）：

 

 

• 伊朗政府购买或取得美元钞票；
• 伊朗的黄金及贵金属交易；
• 与伊朗进行直接或间接的销售、供应或转移石墨、原材料或半成品金属（如铝和钢）、煤炭以及用于集成工业过程的软件；
• 与购买或出售伊朗货币里亚尔有关的重大交易，或在伊朗境外保有以伊朗里亚尔为货币单位的大笔资金或账户；
• 购买、认购或协助发行伊朗主权债务；以及
• 伊朗汽车业。

 

 

其中，对伊朗汽车业恢复的制裁，根据第13645号行政令及相关法律法规，具体是指，第三国（包括中国）个人或实体不得：

 

 

• 为伊朗轻、重型汽车业的生产、研发及装配活动直接、间接提供商品或服务；
• 在上述领域中提供运输相关的商品或服务；
• 大量向伊朗出口汽车零配件或出口重要零配件；
• 向伊朗销售、运输使其能够增强生产、装配汽车能力的产品或服务；向伊朗销售、运输为整车提供的零配件的中国个人及实体和为上述出口行为提供便利的中国金融机构应该注意该等配件不会被改装。

 

 

2. 2018年11月5日起，美国将恢复对有关下述事项的制裁措施（包括对为下述事项提供服务的制裁措施）：

 

 

• 伊朗的港口运营商和伊朗的航运和造船业，包括伊朗伊斯兰共和国航运公司（Islamic Republic of Iran Shipping Lines）、伊朗南方航运公司（South Shipping Line Iran）及其关联公司；
• 与石油有关的交易，包括从伊朗购买石油、石油产品或石化产品；
• 外国金融机构与伊朗中央银行和特定的伊朗金融机构的交易；
• 向伊朗中央银行和伊朗金融机构提供专业金融信息服务（如 SWIFT）；
• 提供承销服务、保险或再保险；以及
• 伊朗的能源行业。

 

 

其中，对于伊朗能源业的制裁，根据《伊朗制裁法案》、《伊朗全面制裁、撤资、问责法》以及《降低伊朗威胁及叙利亚人权法案》等法律法规的规定，具体是指第三国（包括中国）的个人或实体不得从事以下活动：

 

 

• 一年内在伊朗能源业投资（广义解释，包括能够产生为伊朗开采石油能源义务的其他合同）超过2000万美元；
• 一次性向伊朗出售100万美元以上或一年累计出售500万美元以上的汽油及其他航空油；
• 一次性向伊朗出售100万美元以上或一年累计出售500万美元以上的帮助其生产或进口汽油的产品或服务；
• 一次性向伊朗出售100万美元以上或一年累计出售500万美元以上的用于油气行业维护及发展的产品或服务；
• 一次性向伊朗出售25万美元以上或一年累计出售100万美元以上的用于石化产品生产及维护的产品或服务；
• 拥有曾为伊朗方运输石油的船只；
• 与伊朗方在伊朗或伊朗境外成立油气开发合资项目。

 

 

（二）与特别指定国民相关的次级制裁

 

美国财政部管理了通过众多行政令构建起的包括特别指定国民名单在内的诸多个人与实体清单。原则上，美国政府禁止一切个人及实体与清单内的个人与及实体进行交易，并将冻结特别指定国民清单中个人与实体所拥有的处于美国、来自美国或者由美国个人与实体控制的财产。

 

在《伊朗核协议》实施后，有400个左右与伊朗核制裁相关的个人及实体被从OFAC颁布的制裁清单上删除。根据OFAC公布信息，至迟于2018年11月5日，美国政府会将上述个人及企业重新列回到特别指定国民名单。

 

（三）违反次级制裁的后果

 

关于违反次级制裁的后果，最初《伊朗制裁法案》授权从6种制裁中选择两种对违规企业进行次级制裁，经《伊朗支持自由法》和《伊朗全面制裁、撤资、问责法》的扩大，现已转变为“12选5”的模式，即美国财政部长或国务卿将从以下12种制裁中选取5种对违规企业进行制裁：

 

 

• 禁止为其出口提供进出口银行贷款、信贷或信贷担保；
• 禁止为其颁发军用物项和军用科技的出口许可；
• 禁止美国银行向其一年内提供超过1000万美元的贷款；
• 如果受制裁企业是金融机构，则禁止其作为美国政府债券的主要销售商；和/或禁止其作为美国政府基金的储存库；（以上算成两点制裁）
• 禁止其从事政府采购；
• 禁止其从事外汇交易；
• 禁止美国金融机构为其提供任何信贷或支付；
• 禁止其收购、持有、使用或交易任何其享有经济利益的位于美国的财产；
• 根据《国际紧急状态经济权力法案》限制从其进口的权利;
• 禁止美国人向其投资或购买大额资产及债券;
• 禁止其高管和控股股东入境美国;
• 对其主要办公室实施《伊朗制裁法案》中的任何制裁项目（即本段前5点及第9点）。

 

 

此外，根据《伊朗自由与反扩散法案》第1244节，如果中国企业在明知的情况下为特别指定国民提供“重要的”金融、物质及科技支持，其在美财产也将被冻结。第13645号行政令进一步授权财政部将上述企业列为特别指定国民。

 

（四）小结：风险防范

 

中国企业为避免受到美国的次级制裁而导致其与美国的业务联系受损，应注意以下几点：

 

 

• 慎重开展与伊朗能源业、汽车业、金融业、航运业等所谓关键领域有关的贸易和投资活动；
• 具有伊朗业务的中国企业应建立客户筛查系统，并通过尽职调查识别交易中直接或间接涉及的高风险客户，尤其是避免与“特别指定国民”清单进行交易；
• 由于次级制裁的通知程序和期间期限等存在不确定性，中国企业在应对OFAC等美国执法部门的询问和调查时应注意及时回应。

 

 

三、缓冲期内中国企业应当注意的问题

 

如前所述，从即日起至缓冲期届满，受美国个人或实体控制的中国企业应注意逐步停止与伊朗的相关交易，以避免与一级制裁相关的刑事及行政处罚。另外，在伊朗经济关键领域进行投资与贸易活动的中国企业也可能在缓冲期结束后面临美国次级制裁；为避免与美国的业务联系受损，相关中国企业应采取必要措施，尽力在缓冲期结束前将相关交易收尾。

 

以下列举需要注意的部分问题：

 

 

• 由于在缓冲期后仍旧从事违规活动的中国企业将面临强制措施或者次级制裁，且具体处罚措施将视具体违规交易的收尾难度和交易双方是否在缓冲期内进行过新交易个案而定，因此中国企业在缓冲期内应慎重进行与伊朗相关的新交易；
• 具有伊朗业务的中国企业应在缓冲期内定期、及时更新客户筛查系统，以及时知悉相关的高风险交易客户是否在缓冲期内被重新列为特别指定国民；
• 对于在2018年5月8日之前签订书面合同并于2018年8月6日或者11月4日之前已经完全提供服务或者交付货物给伊朗相对方的交易，中国企业收回应收款将不违反美国次级制裁规定；但相关收款行为须符合美国金融制裁规定，即不得利用任何美国个人和实体促成收款，也不得经由美国金融系统完成相关支付业务；
• 受美国个人及实体控制的中国企业应注意，OFAC将于近期废除H类通用许可，此类中国企业需要根据另一项新授权进行相关交易的收尾工作，关于H类通用许可的废除与新授权的细则将随后在联邦纪事中公布。

 

 

尾注：

 

1. 本文目的仅在于向相关企业提示风险以避免或减轻损失，不代表对美国退出伊朗核协议及制裁伊朗表示认同。我们亦注意到中国等五国正与伊朗协商“挽救”伊朗核协议。

2. 《伊朗核协议》实施期间美国政府增加了一项允许从伊朗进口奢侈品的例外，但该例外措施将于2018年8月6日失效。

3. 根据第13382、13224号行政令，2018年8月6号以后，美国人不得再向包括伊朗航空在内的航空公司提供上述产品。

4. 《降低伊朗威胁及叙利亚人权法案》第218节以及《伊朗贸易制裁规则》第560.314节。