一、引言

先建先得是指，具备开工条件的光伏（分布式）地面电站项目可以先行开工建设，按并网时间先后顺序纳入年度建设规模。

在2017年11月2日-4日召开的第九届中国（无锡）国际新能源大会暨展览会上，国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军强调：“提高新能源利用水平，建立光伏发电、预警及投资体系，引导总体开发布局，严禁以先建先得等方式变相扩大光伏发电规模。”

近年来，部分省份为鼓励投资开发，对光伏电站项目采取“先建先得”管理模式，它客观上促进了相关企业在光伏电站建设领域的公平竞争，并推动了相关省份光伏电站的快速发展。然而，它也导致了光伏电站建设领域的无序竞争和盲目投资，进而产生项目建设过多过快和规模指标严重不足的矛盾。如部分省份光伏电站在建规模严重超出国家能源局下发的配额指标。据笔者所知，安徽、河南、湖北、辽宁四省是国内较早明确出台先建先得相关政策的省份。

2016年5月30日，国家发改委、国家能源局下发《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源[2016]1163号），意见规定：“普通光伏电站项目的竞争配置方式：对于未确定投资主体的项目，通过招标等竞争方式公开选择投资主体；对于已开展前期工作且已确定投资主体的项目，通过竞争性比选、优选等竞争方式配置年度建设规模指标，应将电价作为主要竞争条件。光伏发电领跑技术基地项目的竞争方式：基地必须采取招标或竞争性比选等方式配置项目，且电价应作为主要竞争条件。”

二、安徽省“先建先得”相关政策梳理

2014年，安徽省率先采用先建先得方式管理分布式光伏电站建设规模。2015年5月4日，安徽省能源局下发《关于进一步加强光伏电站项目开发管理的通知》（皖能源新能〔2015〕26号），通知规定：“完善先建先得政策，鼓励20兆瓦以下分布式地面电站备案项目，在具备开工条件后先行建设，并网后所需建设规模，首先争取从当年国家追加规模中安排，其次从未按期建成的中标项目规模中等容量替代，第三从下年度建设规模招标中优先解决。”

2015年12月2日，安徽省能源局下发《关于下达2015年地面光伏电站项目建设规模的通知》（皖能源新能〔2015〕70号），通知规定：“我们对光伏电站建设规模配置采取‘公开招标’和‘先建先得’方式进行管理。年底前仍无法完成主体工程的项目，中标规模将调整用于先建先得项目，被调整项目所需规模在2016年及以后年度国家下达的规模中优先安排。”

2016年2月17日，安徽省能源局等部门下发《关于完善“先建先得”分布式光伏电站建设管理的通知》（皖能源新能[2016]13号），通知规定：“‘先建先得’地面分布式光伏电站，原则上以35千伏及以下电压等级接入电网，且单个项目容量不超过2万千瓦。项目建成后，按照并网先后顺序，滚动纳入国家安排我省的年度建设规模。”

2016年5月5日，安徽省能源局下发《关于推进光伏电站持续健康发展的通知》（皖能源新能〔2016〕30号），通知规定：“优化建设规模指标配置方式。光伏电站项目所需规模指标按照公开招标和‘先建先得’等市场化方式配置。原则上，110千伏及以上电压等级接入集中式光伏电站，采取公开招标方式配置规模指标；35千伏及以下电压等级接入分布式光伏电站，采取‘先建先得’方式配置规模指标。”

2016年9月18日，安徽省能源局下发了《关于下达2016年地面光伏电站项目建设规模的通知》，通知规定：“安排2016年光伏电站建设规模60万千瓦通过公开招标确定项目。安排2016年光伏电站建设规模14万千瓦置换阳光电源灵璧县渔沟等4个2015年中标未完成和光伏扶贫项目。安排2016年光伏电站建设规模26万千瓦用于先建先得光伏电站。”

安徽省能源局于2016年12月26日发布《安徽省2016年普通光伏电站追加规模配置项目竞争性比选公告》，公告载明：安徽省招标集团股份有限公司受安徽省能源局委托，对安徽省2016年普通光伏电站追加规模配置项目进行“竞争性比选”。

安徽省能源局于2017年3月3日下发《安徽省能源局关于下达2016年普通光伏电站追加建设规模的通知》（皖能源新能〔2017〕17号），通知载明：“我们通过公开竞争性比选方式，确定了安徽省2016年普通光伏电站建设项目规模”

安徽省能源局于2017年11月3日下发《安徽省能源局转发国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施指导意见的通知》（皖能源新能〔2017〕73号），通知载明：安徽省从2016年起普通地面光伏电站建设规模采用公开招标的竞争方式配置，不再实行“先建先得”配置模式。

三、河南省“先建先得”相关政策梳理

2015年10月21日，河南省发展和改革委员会下发《关于进一步规范光伏发电项目建设管理的通知》，通知规定：“建立先建先得制度，年度规模指标未确定时，鼓励项目在具备开工条件后先行建设，并网后所需建设规模，优先在年度实施方案动态调整解决，其次争取从当年国家追加规模中安排，或者直接列入下年度指导规模。”

2016年9月9日，河南省发展和改革委员会下发《关于转发<国家发展改革委、国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见>和做好2016年光伏发电项目建设的通知》（豫发改能源[2016]1169号），通知要求：“普通光伏电站实行指导规模管理。按照‘依法依规建设、第三方独立审查、村级扶贫优先，全额并网时序、公平公正公开’的机制和原则，实行分类处置。对于未纳入年度指导规模的项目，按照同等条件参与竞争性配置规模。”

2016年12月5日，河南省发展和改革委员会下发《关于申报2016年预支2017年光伏电站建设规模的紧急通知》（豫发改能源〔2016〕1627号），通知载明：此次规模实行竞争性配置，将电价与项目建设进度作为评价因素，以两项分值合计由高到低进行排序，如出现总分并列，优先考虑电价因素。

四、湖北省“先建先得”相关政策梳理

2016年5月9日，湖北省能源局下发《关于调整分配2014年及2015年光伏电站剩余规模指标的通知》（鄂能源新能[2016]44号），通知规定：“2014年剩余规模指标22.3万千瓦、2015年剩余规模指标44万千瓦（含增补指标）不再分配到具体项目，由省能源局统筹管理，按照先建先得的原则进行分配，分完为止。2014年、2015年剩余的规模指标，按照项目建成顺序，依次将2016年12月30日前全部建成投产的电站列入规模指标中，建成一个，列入一个，列满为止。2015年增补的规模指标，按照电站建成顺序，依次将2016年6月30日前建成投产的电站列入规模指标中，建成一个，列入一个，列满为止。规模指标不够的，在以后的年度规模指标中统筹考虑。”

2016年9月19日，湖北省能源局下发《关于印发2016年度光伏电站规模指标竞争性分配工作方案的通知》》（鄂能源新能〔2016〕101号），通知规定：“国家下达我省的2016年度60万千瓦光伏电站规模指标作如下分配：部分规模指标用于保障以往备案并于2016年6月30日前并网发电的项目；剩余规模指标采取竞争方式分配，并将上网电价作为主要竞争条件之一。竞争比选的评分标准包括：项目上网电价、项目建设条件、项目实施方案、企业融资能力、企业业绩。”

2016年11月21日，湖北省能源局下发《关于下达2016年普通光伏电站规模指标的通知》（鄂能源新能〔2016〕122号），通知载明：我省通过比选竞争方式分配普通光伏电站项目规模指标。

2017年1月20日，湖北省能源局下发《关于有序推进全省光伏发电项目建设的通知》（鄂能源新能〔2017〕10号），通知载明：2016年，国家能源局共下达我省普通光伏电站规模指标180万千瓦，我省已通过竞争性比选方式分配至77个项目。鉴于国家能源局2017年将不再下达我省普通光伏电站规模指标，我省对光伏领跑技术基地采取竞争方式配置项目。

五、辽宁省“先建先得”相关文件梳理

2016年5月18日，辽宁省发展和改革委员会下发《关于光伏发电工程试行“先建先得”政策有关事项的通知》（辽发改能源[2016]618号），通知规定：“光伏发电工程实行‘先建先得’政策。‘先建先得’政策适用于按照国家能源局要求，需纳入年度规模指标管理，履行备案手续且依法依规建成投产的所有光伏项目。‘先建先得’是以首次并网发电为时间节点（是指光伏电站并网调度协议签署后首次并网发电时间，具体以首次并网后上网电量发生时间为依据。），按照时间先后顺序纳入国家安排我省年度建设规模，未纳入建设规模的并网项目，顺延至下一年度建设规模。本办法适用于2015年及以后建设规模指标安排。2015年底以前按相关要求和程序取得能源主管部门备案的项目，具有纳入2015年指标的资格。2016年6月30日前全省并网发电项目如超出2015年国家安排的建设规模，严格按照并网发电时间排序，先并先得。”

2017年10月23日，辽宁省发展和改革委员会下发了《关于进一步广泛征求意见的函》（辽发改新能字函[2017]26号），通知要求：“全省年度光伏建设规模将全部用于光伏扶贫工程建设，不再安排非扶贫光伏工程。”该通知附件《关于全面推进光伏扶贫工程建设有关事项的通知》规定:“‘先建先得’政策仅适用于光伏扶贫工程，不再安排非扶贫普通光伏电站项目。”

六、结语

通过对上述四省“先建先得”相关政策的分析，我们不难发现：政策制定者开始关注“先建先得”政策所带来的一系列问题，意识到光伏市场有序竞争、健康发展的重要性，如国家发改委、国家能源局颁布了发改能源[2016]1163号指导意见，该意见明确要求采用招标、比选、优选等竞争性方式来配置光伏项目的年度规模指标。上述四个省份及时根据上述意见的具体要求，结合本省实际情况予以调整或更改“先建先得”政策，如安徽省实行公开招标的竞争方式，河南省实行竞争方式配置项目规模指标，湖北省采取竞争方式配置剩余规模指标，辽宁省明确先建先得仅适用于光伏扶贫项目。上述政策的宗旨在于改变本省当前光伏电站建设领域的无序竞争和盲目建设现状，化解在建项目规模严重超出国家下发规模指标的矛盾，实现当地光伏电站建设的有序健康发展。

综上所述，我们认为，继续实行先建先得政策的省份会越来越少，先建先得政策的适用范围会越来越小。随着招标、比选、优选等竞争方式的广泛施行，以及国家积极发展光伏扶贫项目，大力推行光伏领跑技术基地项目，先建先得政策最终会被淘汰。