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道可特研究丨纾困救市的“强心针”，还是整治烂尾的“急救包”？——关于预售资金监管制度的动态观察

2024-11-20 0

随着房地产行业多年来的迅猛发展，我国房屋预售制度存在的一些弊病也逐渐暴露出来。作为房屋预售制度重要一环的预售资金监管制度，由于原有模式单一、固化，已难以结合行业发展实现系统、有效的监管，致使实践中出现部分地产企业违规“变相挪用”预售资金的情况，进而导致预售项目建设进程受到影响，从而引发一系列法律问题和社会问题，甚至被认为是“烂尾”现象的成因之一。

近期，在房地产行业抒困背景下，中央和部分地方（如北京、上海、杭州、南京、成都、长沙、西安、海口等）政府出台一系列政策对预售资金监管政策进行调整。对此，舆论界存在不同的声音：有人认为，目前需要继续“放宽”预售资金监管制，减轻房企资金压力，维稳市场；也有人认为，需要进一步加严预售资金监管，落实项目工程建设资金保障，使其成为治理“烂尾”的重要手段。

那么到底是纾困救市的“强心针”，还是整治烂尾的“急救包”？我们将在下文中针对预售资金监管制度及政策的发展、变化进行动态梳理，以作参考。

一、预售资金监管制度的由来与发展

我国现有房屋预售制度来源于香港“预售楼花”制度，上世纪九十年代初，主管部门在深圳、上海等地试点后，在全国实行商品房预售制度。预售制度实行之后，因降低地产企业资金成本，提高资金周转率，在促进房地产市场的高速发展上发挥重要作用。据国家统计局数据显示，2020年房地产行业34.5%的资金来自预售资金。为合理控制商品房预售制度的“融资”功能，确保项目工程建设资金供给，我国设立了预售资金监管制度，其基本模式为，监管部门要求地产企业将商品房预售资金存入其在第三方银行开立的监管账户，根据监管要求按节点对预售资金进行支取、使用。该制度的发展历经了如下阶段：

第一阶段，长期以来，在全国性的法律，行政法规层面一直缺乏关于预售资金监管的体系化、具体化规定，仅在如下法律文件中存在原则性的表述：

1994年，全国人大常委会发布《城市房地产管理法》，首次从法律层面确立商品房预售许可制度，并明确商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。

2001年，原建设部修改的《城市商品房预售管理办法》提出，市、县房地产管理部门应当制定对商品房预售款监管的有关制度。

2010年，住建部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，明确要求各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。

2013年2月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，要求各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度，尚未实行预售资金监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资金监管办法。

第二阶段，2022年以来，最高人民法院、住建部、人民银行以及住建部、人民银行和银保监会分别就预售资金监管发布两个具体性的规范性文件，具体内容为：

2022年1月，最高人民法院、住建部、人民银行三部门联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》要求：一是明确预售资金监管账户被法院冻结后，在商品房完成所有权首次登记前，法院不得随意划转账户中监管额度的款项；二是明确对于符合条件的工程进度款、材料款、设备款等使用支出，经主管部门审核同意的，银行应当及时支付。

2022年2月，住建部、人民银行和银保监会三部门联合发布首个全国性预售资金监管政策文件——《关于规范商品房预售资金监管的意见》。该文件目前未对外公示，从地方政策文件的引用情况及相关媒体报道披露的信息显示，意见从监管部门权责划分，监管银行选择，监管额度确定，监管账户设立，资金拨付节点设置等多个方面规范和完善预售资金监管规定。

二、各地预售资金监管政策的变化与调整

长期以来，各地根据自身情况制定具体预售资金监管规定，但具体监管尺度，监管要求存在一定差异，监管政策缺位及监管过于严苛的情况并存。近两年因地产行业发展陷入困境，为促进市场回暖，保障地产行业的平稳健康发展，一些城市在预售资金监管政策上，释放出适度放宽监管的信号。但是，自2022年7月以来，因部分地产企业出现的流动性资金风险，造成大量楼盘停工、交房延期，多地集中出现由购房者发起的“强制停贷”现象。一些地区为“保交付”陆续出台相关政策，调转风向，加强对商品房预售资金的监管。我们对北京、上海、杭州、南京、宁波、成都、长沙、西安、海口等重点城市近期出台的预售资金监管政策进行梳理，总结出以下调控方向及调控要点：

① 部分地区对监管银行设置门槛，即明确监管银行需通过招标，综合考察监管能力、服务水平、经营状况等因素确定，并对监管银行进行考核，如北京、杭州、宁波等。

② 一些地区明确要求，只有开发企业开立监管账户或购房人将资金存入监管账户达到监管要求后，方可进行房屋买卖合同网签，如北京、成都、杭州等。

③ 对建设工程款、材料款及设备款等与工程建设密切相关的款项进行重点监管，各地根据实际情况确定不同重点监管额度。如北京拟调整重点监管额度为每平方米不低于5000元，长沙确定的重点监管额度为预售资金总额的20%。

④ 多地调整并完善预售监管资金拨付节点及受限比例。例如部分城市作出增加施工阶段监管资金的拨付节点或提升预售资金支取比例等安排，如成都、宁波、常州、成都、海口等。

其中成都共设置七个拨付节点，分别为完成项目主体结构工程四分之三、完成主体结构封顶、完成外墙装饰（不含外立面门、窗安装）、完成内外装饰装修、完成建设工程竣工验收备案、商品房交付率达80%以上且无重大矛盾纠纷隐患以及完成该预售批次房屋所有权首次登记。

同时也有部分城市要求严格重点监管资金的拨付标准，如西安。

⑤ 多地明确有条件的以开具保函方式相应释放被监管预售资金等政策，即开发企业可凭银行出具的保函抵扣同等额度的监管资金。如北京、宁波、成都、南京、长沙、海口等。

⑥ 部分城市提出对开发企业进行差异化监管，根据开发企业信用信息记录，经批准可调整提高或降低相应资金监管额度，如石家庄、宁波、成都、海口等。

三、动态分析

从前文汇总的近期相关政策法规调整和变化不难看出，中央及部分地方主管部门对预售资金监管政策的调整整体呈现出规范化、系统化、灵活化的趋势。一方面重点保障预售资金支撑项目建设，保障项目顺利交付，维护购房人权益以及社会稳定。另一方面，在整体房地产行业抒困与维稳导向背景下，结合行业现状及时调整并灵活适用预售资金监管政策，从而有条件地提高开发企业使用预售资金的灵活度，缓解开发企业面临的资金压力。但是，预售资金监管的调整或可在一定程度上改善企业现金流压力，但不能为房企完全“纾困”或者防治“烂尾”，地产行业的良性发展和市场的提振还需其他政策的配合，实现预售资金监管与其他行业政策的融合，形成行业监管长效机制。

现行预售资金监管制度仍有很多不足，存在继续优化的空间。能否真正使该制度助力房地产行业的纾困维稳，其关键就在于是否能够通过结合行业现状，深化、精准监管。

首先，目前出台的全国性预售资金监管意见多属于部门规章或规范性文件，法律位阶过低，故监管部门首要应推动出台法律、行政法规层面的预售资金监管规定，从上至下逐步建立起统一且完善的监管体系。

其次，是通过多元化手段促进具体监管政策灵活且有效地落实。

例如通过保函等有效方式替换传统、单一的银行资金监管模式，既能保证项目建设资金使用的稳定和充实，亦可在一定程度上缓解地产开发企业自身的资金循环压力。另一方面，还应进一步厘清预售资金监管的参与主体即监管部门、银行及开发企业的主体责任，特别是监管部门应当加强对于监管资金缴存的监管、提用的审核，避免流于形式，会同多个部门，建立关于违规销售、资金违规挪用的联合处理机制及具体惩戒制度。

基于上述，作为预售资金监管的对象，房地产开发企业应及时及了解具体开发项目所在地预售资金监管政策的调整动态，并据此制订、完善相应的项目资金计划，在保证项目建设有序开展的前提下，确保合法合规、灵活有效地使用预售资金。

附：法规目录

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