国有土地（尤其是商业用地）使用权出让实操中，常常会出现土地使用权通过法定的公开招标、拍卖和挂牌程序出让后，受让方（包括但不限于实际使用者、合作开发者等，下同）在利用、开发土地过程中，发现宗地存在未净地交付的情形，影响受让土地使用权的开发建设等，从而导致各方矛盾突发。本文，笔者仅就土地净地交付谈谈个人的认识和观点，不足之处，敬请批评斧正！

一、净地交付概述

净地交付，本身不是一个专业的法律术语，相关法律、法规及有关政策文件中，亦未见对其有完整和系统的概述，也即“不官方”。

通常而言，净地交付，也即无瑕疵交付，是指国家以土地所有者的身份，在宗地完成征地拆迁、土地平整等工作后，通过其授权的职能部门将国有土地使用权出让给受让方的一种交付方式。

从现实状态来看，宗地在公开招拍挂前，应该完成拆除土地上所有的建筑物、构筑物等设施和土地平整等工作，招拍挂后，在签订国有土地使用权出让合同时，土地以净地完整的静止状态交付给受让方。

与净地相对应的，称之为“毛地”。毛地系指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。

二、净地交付的法理依据

平等、自愿、公平、诚实信用等基本原则，是民事立法、民事司法和民事活动的基本准则。这些基本原则，在《中华人民共和国民法通则》（已废止）、《中华人民共和国民法总则》（已废止）和《中华人民共和国民法典》中，均有明确。这些基本原则，不仅有指导功能，还具有约束功能，同时也具有补充功能。相应地，这些基本原则，《中华人民共和国合同法》及相关司法解释（已废止）和《中华人民共和国民法典（合同编）》等，通过具体法律条文予以了体现。

通过招拍挂签订国有土地使用权出让合同的双方，系民事交易行为的主体，双方属平等交易。在遵循民事基本原则依法从事民事活动的前提下，出让方出卖的是国有土地使用权，出让方应附有对出卖标的物无瑕疵和质量的担保之默示义务，受让方依法受让土地，在规定的时限内交付土地出让金、缴纳相关税费、合理开发利用土地。毋庸置疑，净地交付原则，是双方进行公平、平等交易的应有之义。

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、法律、规章及各级政府和职能主管部门，均在不同层面和程度上，对国有土地使用权出让无瑕疵交付有所规定，该无瑕疵交付也即净地交付。

三、未净地交付的成因

未净地交付，在业内熟称为“毛地挂牌、净地交付”。该种做法，通常是在签订国有土地使用权出让合同时，出让方尚未完成该宗地上建筑物、构筑物或其他附属物的拆迁及安置等工作，也未实现土地的“三通一平”等工作，从而将土地交付给受让方。

未净地交付成因复杂，综合主要体现在以下两个方面：

（一）客观原因

如：有土地现状的历史遗留问题的原因，有受让方提前介入土地平整工作的原因，有土地变性过程中需要解决人员安置问题的原因，有当地政府急需土地财政盘活经济社会发展的原因，有利用“勾地”制度漏洞、联合需求及合作延续性拿地的原因，有土地置换过程中出现条件限制的原因，有企业改制、城镇化进程加快的原因，有适应时代发展政企深度合作的原因；等等。

（二）出让方规避法律风险的考量

在客观原因大背景的前提下，土地出让已成必然。出让方通过程序及国有土地使用权出让合同拟制，以尽量规避自身法律风险，是目前通用且流行的做法。

因土地客观上存在不能净地交付现状，至少在启动招拍挂程序时未能以净地呈现，或在签订国有土地使用权出让合同时不能完全以净地交付，出让方通常在编制、公布招拍挂文件时，通过《竞买须知》等文件事前告知潜在受让方，拟出让的土地存在一定的交付瑕疵，如潜在受让方同意应响应所有参数并书面承诺等。

潜在受让方摘牌后，出让方与该受让方双方签订国有土地使用权出让合同时，出让方一般均会在合同中明示有关交付瑕疵事项，或由受让方承诺如存在交付瑕疵等，诸如此类问题由受让方自行解决，均与出让方无关等约定。

四、未净地交付存在的法律风险

主要体现在几下以个方面：

（一）存在额外增加巨额费用的风险

1.处理土地上留有未拆迁或拆迁未尽的建筑物、构筑物或其他附属物产生的巨额费用。

该费用通常是巨大的。实操中，一般均由土地受让方支付，且往往要通过与当地村民（含居民、工人等）、村委会及小组（含居委会、工厂）等各类各层次的谈判、协商，事无巨细，繁多复杂，工作量大，解决问此类题的合计补偿费用极高。

2.处理与土地有关人员安置及与之有关或后续问题的费用。

该问题，与上述问题是同时伴生随之的，处理过程和方式总体一致，解决此类问题的合计费用也较高。

3.三通一平等费用。

在宗地项目中，三通一平，即道路通、电通、水通、场地平整。

政府及相关职能部门，在土地征收及收储的过程中，该三通一平费用，属于包括在土地出让金中的土地交易变现正常合理成本。但，在未净地交付的前提下，该三通一平工作由土地受让方来开展实施，道路、电力、水务、城管等相关部门，需要受让方来逐一沟通、协商、报批，相关费用及建设费用均不低。

（二）可能存在土地实际利用

与之前土地利用规划不一致的风险

出让方在国有土地使用权出让过程中，其职能总体是负责土地收储、招拍挂及与受让方签订国有土地使用权出让合同并向其颁发国有土地使用权证。土地的征收、利用规划的制定通常均不属于其职能范围，后续的建设用地规划许可证、建设工程规划许证颁发，也属规划建设等部门。

在土地未能净地交付的情形下，因土地征收、利用规划制定、招拍挂等分属不同的单位和部门，在一定程度上导致宗地此前的利用规划与出让交易后存在实际利用的不一致或不完全一致。由此，便产生了调控、调规等风险，有时也会导致容积率需要调整。这些调控、调规、调整工作，在实操中难度非常大，即使能调也会产生大量费用。

（三）存在影响土地开发

利用建设进度的风险

因未净地交付所导致的，无论是因为处理土地上留有未拆迁或拆迁未尽的建筑物、构筑物或其他附属物，还是安置及与之相关，三通一平，或存在土地实际利用的调控、调规，均不同程度产生或多或少高额费用以及时间成本，这势必会影响受让方土地开发利用的时间进展，影响受让方最初拟定的计划实施方案。实操中，此类风险大量存在。

（四）存在缴纳土地闲置费

或土地被无偿收回的风险

因处理未净地交付存在的问题，可能会产生额外的巨额费用，影响开发资金成本，也可能会因处理有关系列问题导致土地开发利用不及时，影响用地进展等，从而存在土地开发利用时限内未完成法定使用义务。

针对该情形，现行有效的法律法规规定，出让土地一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。

五、解决净地交付的基本路径

（一）从源头上解决问题

从平等、自愿、公平、诚实信用等基本原则出发，只有在土地依法征收工作源头上彻底结束后，宗地不存在“毛地”的情形下，才能由职能部门正式收储。通过招拍挂程序后的土地交付，才能成为真正意义上的净地交付。

（二）协商或通过法律途径解决问题

理论与实践总会存在一定差距，在众多成因的归结下，如实操中存在未净地交付的情形，可考虑从几下以下方面加以综合解决：

1.协商解决

一旦因存在未净地交付的情形，产生受让方在开发利用土地方面的障碍，相关职能部门及有关政府应主动积极解决系列问题，或指定有关单位或部门在一定的期限内配合解决问题。在土地开发利用不受严重影响的情形下，会存在赔偿、补偿及为解决相关问题支付合理费用的问题，该费用问题由各方协商解决。

2.法律途径解决

主要是通过仲裁或法院解决，结果一般表现为两种：一是，单纯的通过赔偿或补偿解决问题；二是，通过行使解除权解决问题。

上述两种结果表现，合同双方及裁决者，首先应从国有土地使用权出让合同的目的加以重点考虑，其次应从未净地交付的现状对受让方开发利用土地是否在一定程度影响、足以影响、严重影响等层次来考虑，进而还应从土地招拍挂全流程及土地实际开发利用程度，结合各方归责角度考虑赔偿或补偿解等问题。

六、建议

1.合理进行土地利用规划。

2.先依法征收再合规收储。

3.坚持净地交付原则。

4.禁止毛地招挂牌。

5.警惕深层次法律红线。

因认识和理解所限，以上一文亦无法道尽净地交付中的所有问题，仅是一点思考。

作者简介

淦述敏

北京德和衡（南昌）律师事务所执业律师

淦述敏，北京德和衡（南昌）律师事务所副主任。

主要业务领域：民商经济法；侧重和专长：公司治理、建设工程事务处理、土地及房地产开发等；善长：谈判、合同设计、政府事务、债权债务处理等。

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