摘要

近年来，体育产业和体育消费已成为拉动经济增长的重要动力，不时有国有划拨土地的体育场馆出租或租赁国有划拨土地建设体育场馆的情形，相关法律法规规定：出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的,应当报经相关政府土地管理部门批准；未经批准出租的，没收非法收入并处以相应罚款。但并未明确未经相关部门批准,擅自出租划拨土地所签订的租赁合同的效力如何。北京市道可特律师事务所体育业务团队对国有划拨土地的内涵、特点和限制性规定进行介绍，并结合司法案例对体育场馆租赁划拨土地的合同效力问题进行分析。

一、国有划拨土地的内涵和特点

国有划拨土地是有审批权限的各级政府向符合划拨用地条件的建设项目（项目使用单位）无偿供应或只收取土地上补偿、安置等费用的土地。非营利性体育设施的用地通常是国有划拨土地。

根据《城市房地产管理法》第二十三条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。第二十四条规定：下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。所以，国有划拨土地一般具有以下特点：

1.行政行为性

符合《划拨用地目录》（原国土资源部令第9号）的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。

2.公益性

国有划拨土地只适用于公益、非营利性、军事或国家重点工程项目等，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合《划拨用地目录》的，应当实行有偿使用。

3.无偿性

国有划拨用地，项目使用者无偿使用或仅需缴纳补偿、安置等费用，具有无偿性。

4.无期限性

除法律、行政法规另有规定外，国有划拨用地没有使用期限的限制。

二、国有划拨土地租赁的限制性规定

1990年5月15日实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十四条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。第四十六条规定：对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。根据上述规定，出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的,应当报经相关政府土地管理部门批准；未经批准出租的，没收非法收入并处以相应罚款。

而1994年7月5日实施（2007年和2009年修正）的《城市房地产管理法》第五十五条（修正后为五十六条）规定：以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。上述第五十五条出台后，有观点认为国有划拨土地出租不需要有关部门批准。

原国家土地管理局于1996年9月4日发布《关于执行

三、体育场馆租赁划拨土地的合同效力分析

根据国有划拨土地租赁的限制性规定，出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的,应当报经相关政府土地管理部门批准，未经批准擅自出租的给予行政处罚。但对于未经相关部门批准,擅自出租划拨土地所签订的租赁合同的效力如何并没有明确。

近年来，体育产业和体育消费已成为拉动经济增长的重要动力，不时有国有划拨土地的体育场馆出租或租赁国有划拨土地建设体育场馆的情形，对于体育场馆租赁划拨土地的合同效力问题，一方面有最高法院（2011）民提字第61号和北京高院（2014）高民申字第3813号等法院判决认为未经批准签订的体育场馆租赁划拨土地合同无效，另一方面也有宁夏高院(2015)宁民申字第477号和深圳中院(2014)深中法房终字第2266号等法院判决将未经批准签订的体育场馆租赁划拨土地合同认定为有效。

下面主要以最高法院（2011）民提字第61号和北京高院（2014）高民申字第3813号案件为例进行分析。

1.联成国际有限公司、华益（厦门）保龄球娱乐有限公司、厦门市体育中心土地租赁合同纠纷案【（2011）民提字第61号】

基本案情：

1995年11月14日，体育中心与联成公司签订《关于香港联成国际有限公司租用体育中心场地的合同书》（以下简称租用合同），约定：联成公司向体育中心租用场地4,224平方米，建保龄球馆、网球馆，租赁期限45年，期满后保龄球馆及附属设施全部归体育中心所有；租金每月每平方米人民币20元，年租金1,013,760元，自1997年1月起，每年租金按当年租金总基数递增8%的比例支付，自2002年1月起，每五年按当年租金总基数递增10%的比例支付，租金每半年支付一次；上述场地为划拨土地使用权。。

1996年7月22日，体育中心与联成公司签订《关于香港联成国际有限公司租用体育中心场地合同书的补充合同》(以下简称《补充合同》)，将建保龄球馆、网球馆改为建球类综合馆，重新确认租用场地面积为4,745.6平方米；建馆三层，一层、二层归联成公司使用，三层归体育中心；租金从1996年8月1日起计算。

1997年7月9日，体育中心为、联成公司与华益公司《合同转让协议书》，约定：华益公司受让、承接联成公司在《租用合同》及《补充合同》中的全部权利义务。

2004年12月9日，联成公司、华益公司向厦门中院提起诉讼，请求：1、确认联成公司、华益公司与体育中心签订的《租用合同》、《补充合同》和《合同转让协议书》无效；2、判令体育中心接收联成公司因无效合同而投资建设的场馆和华益公司因无效合同购置的保龄球设备；3、判令体育中心立即返还联成公司29,821,390元场馆基建、装修款，并赔偿经济损失；4、判令体育中心赔偿华益公司15,000,000元保龄球设备款，并补偿经济损失。

裁判要旨：

联成公司、华益公司不服厦门中院、福建高院的判决,向最高法院申请再审。最高法院经审理认为：第一，关于本案争议合同的性质及效力。从本案联成公司与体育中心签订的《租用合同》及《补充合同》约定的内容看，系联成公司在一定期限内租用体育中心享有使用权的土地，联成公司根据租用的土地面积逐年计算租金，再由联成公司在该土地上建设场馆并进行经营，租赁期间届满后地上建筑物归体育中心所有，因此，本案所涉争议应当定性为土地租赁合同纠纷案件，并非合作建房纠纷。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定，出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的，应当报经相关政府土地管理部门批准。而本案所涉《租用合同》与《补充合同》以及《合同转让协议书》并未报经政府相关部门审批。上述合同分别签订于1995年、1996年和1997年，应当适用《中华人民共和国涉外经济合同法》的相关规定审查合同的效力。根据《中华人民共和国涉外经济合同法》第九条第一款的规定，“违反中华人民共和国法律或者社会公共利益的合同无效。”本案所涉《租用合同》、《补充合同》和《合同转让协议书》均因违反内地法律的规定而应当认定无效。

第二，关于合同无效后各方当事人法律责任的承担。本案所涉合同系因未报经政府部门审批违反法律规定而被认定无效，合同双方对内地法律的规定均有义务知晓。因此，应当认为体育中心、联成公司、华益公司对该合同无效的法律后果均负有过错，而且过错相当。

根据《中华人民共和国民法通则》第六十一条第一款的规定，当事人因无效行为而取得的财产，应当返还给受损失的一方；有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失；双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。联成公司应向体育中心返还土地使用权、交付地上建筑物，参照双方原合同约定的土地使用费计算标准确定联成公司、华益公司因合同无效而应当返还给体育中心的土地使用费。体育中心则应当向联成公司、华益公司返还其建设场馆的原始投入。

• 北京嘉禾工体商贸有限公司等与北京职工体育服务中心租赁合同纠纷再审案【（2014）高民申字第3813号】

基本案情：

2006年，嘉禾公司与体育中心签订了《租赁合同》约定，嘉禾公司向体育中心租赁某体育馆院内某划拨用地进行项目建设。后考虑到政策变化可能影响到涉案土地上的项目建设，双方签订《补充协议》约定在项目报批时间届满后，如该项目仍未经相关部门审批通过，原合同终止。该《租赁合同》签订前并没有经过土地管理部门的批准。

2012年2月10日，体育中心向嘉禾公司发送《解除函》，载明：截至2011年12月31日，嘉禾公司仍未取涉案场地新建设施的审批手续，按照《补充协议》的约定，《合作协议书》已终止。《租赁合同》约定的租赁物已无法建设，双方之间的租赁关系在事实上无法建立，《租赁合同》的目的已根本无法实现，并决定依法解除《租赁合同》。

嘉禾公司起诉到法院，要求：1.判令租赁合同无效；2.判令体育中心返还占地费423000元。

裁判要旨：

依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。本案中，体育中心与嘉禾公司签订的《租赁合同》，将划拨土地用于租赁经营，损害国家利益，应认定无效。另外，返还占地费问题，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的规定，应由土地管理部门处理，本院不予审理。

结合上述两个案例，体育场馆租赁划拨土地，未履行报批手续，存在合同无效和行政处罚的法律风险。建议以国有划拨土地使用权进行租赁等行为时，最好在洽商阶段就要求划拨土地使用权人向土地管理等相关政府部门进行预先沟通,在租赁合同中约定报批的主要义务人、协助义务人及相应的违约责任，尽量促成合同生效，避免后续纠纷，以及合同无效和行政处罚造成经济损失。