2022年4月10日，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称“《意见》”），明确提出需要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，从战略全局层面为全国统一市场向更大范围、更深维度作出部署。这一行动纲领的提出，有利于打破地方保护和市场分割，促进各类生产要素及资源的自由流通，加快形成国内大循环和统一大市场，在强化国内与国际市场联通的同时，增强我国在国际市场中的影响力和话语权。
《意见》一经出台，便引发了社会广泛的关注及讨论，各界专业人士分别从政治、经济等不同角度对《意见》作出了解读。本文在梳理《意见》背景并对其主要内容进行总体概览的基础上，尝试从法律视角切入，就其中提到的部分与法律相关的重要制度和规则要点进行简要评析。
一、《意见》是特殊时期出台的具有关键意义的纲领性文件
从文件性质来看，《意见》属于由中共中央、国务院颁布的党内法规制度，是国家在特殊时期出台的有关市场体系顶层设计的纲领性文件，具有深刻的国际国内背景：
就国际环境而言，当前正值世界百年未有之大变局，随着全球化进程演进，逆全球化趋势反复以及日益紧张的地缘政治博弈等各类因素的综合作用，国际政治经济局势呈现出错综复杂的态势，且新冠肺炎疫情的爆发更是加剧了国际局势的复杂性和不确定性。为应对这一时代挑战，我国坚持正本清源，保持定力，稳中求进，《意见》提出全面稳固国内经济体系的循环畅通，“加快建设全国统一大市场”。这一举措旨在有效抵御因外部不确定性所带来的系统性风险，同时吸引全球优质资源加速向我国汇聚，强化我国在全球治理体系中的影响力和竞争优势。
环顾国内环境，我国社会主义市场经济也已发展到一个新的阶段，伴随着国内市场的规模跃升、消费结构升级，我国市场体系中长期存在的制度规则不统一、要素资源流动不顺畅、个别地方保护和市场分割严重等突出问题已经成为市场体系进一步高质量、高标准发展的阻碍和痛点。为此，《意见》提出坚持问题导向，打通前述生产、分配、流通、消费各环节的堵点和藩篱，深化供给侧结构性改革，建设全国性的统一大市场，成为了社会主义市场经济体制发展由大到强、要素市场化配置不断优化的必要举措，具有变革性的深刻意义。
二、《意见》指明了推进统一大市场建设的方向和路径
《意见》从不同维度明确了推进统一大市场建设的基本逻辑和具体路径，包括：以市场基础制度规则统一为基础，以高标准联通的市场设施为支撑，以打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场统一为重点，以公平统一的市场监管为保障，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。
（一） 强化市场基础制度规则统一是建设全国统一大市场的前提
正所谓“规则先行”，只有统一了市场运作的基础制度，各项政策和举措才能切实落地并实现高效协同。为此，《意见》从产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用四个底层基础制度入手，为建设全国统一大市场奠定坚实的基础。其中，产权制度强调对各种所有制经济产权的平等保护，维护市场主体的合法权益；市场准入制度设定统一标准，向市场主体平等发放参与竞争的入场券；公平竞争制度是市场运作的“核心游戏规则”，通过反垄断、反不正当竞争以及相应的审查制度，确保良性竞争市场可持续发展；社会信用制度的建设则是市场发展提质增效、高质量发展的内在要求，能有效倒逼市场主体诚实守信、合法经营。
（二）确保市场设施高标准联通是建设全国统一大市场的基础条件
完善的市场设施是统一大市场的基础保障，《意见》分别从物流网络、信息交互渠道以及交易平台三个维度对市场设施的搭建提出了要求。其中，综合性的现代流通网络确保了市场资源配置的效率，统一且完善的市场信息渠道为市场主体互联互通提供了便利条件，交易平台的搭建有利于资源的有效整合、高效配置和协同共享。
（三）要素资源顺畅流动和高效配置是建设统一大市场的核心内容
促进市场经济发展的活力，核心在于生产要素资源的顺畅流动和高效配置，破除阻碍要素资源自主有序流动的体制机制障碍。《意见》聚焦土地和劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场以及生态环境市场，分别对各领域如何建设统一市场提出了方案，指明了方向。特别是加快培育新兴的数据要素市场，建立完善基础制度和标准规范，推动数据资源的自由流转和开发利用，已经成为业内的普遍共识。未来，数据要素资源的高效配置和利用将为经济发展带来持续性的效益提升。
（四）商品和服务市场标准体系统一是建设统一大市场的外在体现
《意见》中强调了质量标准和认证体系在统一大市场建设中的意义和作用，通过完善商品和服务市场的标准体系，特别是在新趋势、新业态领域建立起完善的现代化标准和计量体系，能够有效推动国内商品和服务标准不断向国际接轨，促进内外经济循环的有效对接，也能切实提升在重点民生领域消费服务以及权益保护的质量和效果。
（五）推进市场监管公平统一是建设全国统一大市场的重要保障
稳定且可预期的监管是经济持续发展所必要的政策环境，对于维护市场秩序的稳定意义重大。为此，《意见》在健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、全面提升市场监管能力三个方面作出安排，拟通过规范执法行为、统一执法标准和程序、减少自由裁量、强化联动合作、创新监管模式等具体措施，落实监管要求，提升监管效果，为统一大市场提供监管保证。
（六）进一步规范不正当市场竞争和市场干预行为是建设全国统一大市场的重要途径
《意见》第一项总体要求部分就率先提出了“立破并举”的方针，要求在建立统一大市场所配套的制度、规则和体系的同时，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我小循环。同时，《意见》第七项进一步明确破除阻碍和藩篱的具体措施，包括强化反垄断、强化对不正当竞争行为的治理，规范和减少不必要的市场干预，破除行业和区域存在的显性和隐形的壁垒等具体措施，以实现统一大市场的稳定发展大局、维护良好的竞争环境的政策目标。
三、《意见》中部分重点法律制度和规则要点解读
《意见》作为极具智慧的顶层设计纲领性文件，覆盖范围之全面，改革措施之深刻，本文万不足以述备。囿于篇幅所限，以下谨尝试选取“市场准入制度”“公平竞争制度”以及“培育统一的数据要素市场”三个角度进行切入，对其在法律视角下的规则要点进行简要分析。
（一） 市场准入制度
市场准入制度，顾名思义，就是规范市场主体能否进入或参与到某个行业、领域以及业务的相关制度。我国采取市场准入的负面清单制度，通过对某些行业、领域以及业务作出特殊安排，允许市场主体依法平等地进入或参与其他未禁止的行业、领域以及业务，也即“非禁即入”。这一市场准入制度的贯彻落实能够有效确保对各类市场主体实现一视同仁，做到市场规则、权利和机会的平等，有利于激活市场主体创新和活力，并发挥市场在资源配置中的决定性作用。
事实上，实行市场准入负面清单制度的意见早在2013年中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就有所体现。2015年，国务院在贯彻全面深化改革决策部署的过程中将该制度落到实处，并于2016年3月初步制定了《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四省市先行展开试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。在认真总结之前试点经验的基础上，国家发改委、商务部于2018年底正式发布《市场准入负面清单（2018年版）》，这标志着我国开始步入全面实施市场准入负面清单制度的新阶段。此后，该清单每年都会进行优化和动态调整。
2022年3月，国家发展改革委印发了最新的《市场准入负面清单（2022年版）》（以下简称“2022年版《清单》”），其中列有禁止准入事项6项，许可准入事项111项，共计117项。与此前发布的多版清单相比，2022年版《清单》有两个显著特征：其一是禁止和许可准入事项以及具体管理措施的数量显著减少，这也表明政府部门从“重事前审批”向“加强事中事后监管”的转变；其二是2022年版《清单》明确强调了要严格落实“全国一张清单”的管理要求，并禁止各地区、各部门另行制定市场准入性质的负面清单，这也与《意见》第四项所提到的“统一的市场准入”与第二十五项中“破除妨碍市场主体公平准入的隐性壁垒”的政策目标相呼应。
此外，一个值得注意的点在于，正如《意见》第五项所强调，依法开展市场主体的登记注册工作作为市场准入制度中的一个重要环节，也需要予以重视。在此之前，各省市对于登记注册特别是经营范围登记的表述存在较大的差异和参差，不利于消费者判断市场主体是否具备合格的业务资质。因此，建立起全国统一的登记注册数据标准和企业名称自主申报行业字词库，逐步实现经营范围登记的统一表述，具有重要意义。实践中，广东、湖南、北京等多省市已在《市场主体登记管理条例》及其实施细则、市场监督管理总局编制的《经营范围登记规范表述目录（试行）》以及《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》等法律、行政法规及监管政策的要求下，逐步开始实施经营范围规范化登记，这也有利于进一步推动市场准入制度的不断完善。
（二） 公平竞争制度
在市场经济发展过程中，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序一直是绕不开的话题。《意见》第六项指出，维护市场公平竞争，需要通过健全反垄断法律规则体系，加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法，完善公平竞争审查制度等维度展开，这也是市场主体企业在业务开展过程中的合规重点。
1. 强化反垄断和反不正当竞争规制
近年来我国对反垄断和反不正当领域的监管态势空前严厉，且未来仍将不断加码，具体体现在立法、执法、司法三个方面。
（1）从立法层面来说，伴随着《平台经济领域反垄断指南》《企业境外反垄断合规指引》《反垄断法修正草案（征求意见稿）》以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国反不正当竞争法>若干问题的解释》《经营者集中审查暂行规定（2022修订）》等一系列维护市场秩序的反垄断和反不正当竞争的法律法规、司法解释以及监管政策的出台、落地，反垄断和反不正当竞争领域的既有规则得到了优化，同时对互联网等涉及数据、算法、技术、平台等的新行业、新业态领域的规制规则也逐渐臻于完善。
（2）从执法层面来说，日益强化的执法监管一方面体现在执法机构体制的完善上，例如2021年11月18日国家反垄断局正式挂牌，将我国的反垄断执法机构由国家市场监督管理总局直属局升格为独立挂牌单设的副部级国家局，实现了我国反垄断执法体制的重大变革；另一方面体现在综合执法活动的联合展开，典型如2021年各部门对互联网平台企业的统一联合执法，反垄断局、市场监督总局从反垄断和反不正当竞争角度对互联网平台实施垄断协议、经营者集中、算法共谋、低于成本销售、“二选一”等限定交易、“大数据杀熟”以及“数据爬取”“搭便车”或其他利用技术手段影响用户选择或妨碍、破坏其他经营者合法提供产品或服务的行为给予处罚和规制；同时，网信办、知识产权局等其他行业监管部门亦联动从相关领域进行执法管理，逐步建立起跨部门跨行政区域的执法信息共享、协作联动机制，有助于提高执法的统一性、权威性、协调性。
（3）从司法层面来说，伴随反垄断和反不正当竞争案例数量的增多，法院对相关案件的裁判规则也日益清晰、明确。实践中，最高院、各地高院纷纷出台一批具有代表性的反垄断和反不正当竞争典型案例[1]，在为其他法院审理相关案件提供示范性裁判规则的同时，也以“以案释法”的方式为市场主体的经营合规敲响了警钟。
需要特别注意的是，《意见》在第二十二项中首次提出了要健全“经营者集中分类分级反垄断审查制度”的要求。“分类分级”并不是一个全新的监管方式，此前在互联网平台治理、数据保护等领域，也有采取“分类分级”的监管措施。然而，《意见》将“分类分级”的概念引入经营者集中的反垄断审查还尚属首次。尽管目前尚未就如何“分类分级”对经营者集中反垄断审查作出具体的制度安排，但至少体现出经营者集中反垄断审查工作将进一步细致化、精确化的趋势。结合《意见》的相关规定，我们理解，金融、传媒、科技、民生等重要领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业可能是未来经营者集中反垄断审查的重点。
2. 贯彻落实公平竞争审查
《意见》第六项及第二十四项将完善公平竞争审查制度作为维护市场公平竞争的重要制度保障。根据相关规定，公平竞争审查是指政府及部门在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件和其他政策措施时，应当进行的评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争的审查行为。该审查涉及市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营的成本和行为等多项标准，只有经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的法律法规和政策措施才可以实施。该审查制度实质上是处理政府和市场的关系，防止政府对市场施加排除或限制竞争的不利影响，杜绝地方的行政垄断。
早在2016年6月，国务院就曾在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中指出，我国仍存在地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象，并强调要充分认识到建立公平竞争审查制度的重要性和紧迫性，防止出台新的排除限制竞争的政策措施，并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法。同年12月，在国务院领导下，逐步建立起公平竞争审查工作部际联席会议制度。2020年5月，市场监督管理总局等四部门进一步印发《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》重申了公平竞争审查总体要求和基本原则的基础上， 并对其工作目标、审查规则、工作机制等内容提出了进一步要求。
2021年6月，市场监督管理总局、发改委等多部门在2017年《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的基础上进行修订并颁布了《公平竞争审查制度实施细则》，对公平竞争审查制度的审查机制、审查程序、审查标准、例外规定、第三方评估等方面进行了细化完善。同年10月23日，《反垄断法修正草案（征求意见稿）》则首次将公平竞争审查制度写入法律条文中，如该条款在正式稿中最终落实，将为公平竞争审查制度提供上位法依据。
公平竞争审查制度将更有力地推动市场公平竞争整体框架的落实，更好地打击行政垄断，有利于破除地方保护主义，确保政府政策和文件符合竞争法律规定，杜绝政府公权力对市场公平竞争的侵害，对为市场主体创建公平竞争的市场环境，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动意义重大。
（三）加快培育统一的数据要素市场
《意见》第十三项提出要加快培育统一的技术和数据市场，加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。在业内人士看来，这一要求的提出，将加速数据资源流转，为推动全国数据交易的“一体化”奠定了基础。
2020年4月，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将数据作为一种新型生产要素与土地、劳动力、技术和资本等传统要素并列。随着后续一系列政策文件[2]的颁布，逐步明确了数据作为生产要素的产权性质，并使得“加快培育发展数据要素市场，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施”成为业界的普遍共识。
为落实上述政策目标，包括北京、上海、贵州在内的多省市已建立起数十家地方数据交易所，试图在数据确权、数据定价、数据交易、数据安全、数据增值协作等方面取得突破。但目前，各地交易所仍处于“各自为战”的局面，这也导致通过各地数据交易所推进数据要素自由流动和有效配置的实际效果不及预期。有学者分析这主要是由于以下两个方面的难点所导致：
一方面是我国的数据权属规则不够清晰。当前我国数据立法中的“三驾马车”，即《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，主要是从数据处理行为规制、数据安全保护等角度作出规定，尚未对数据权属作出清晰界定。囿于数据本身的多重熟悉和复杂权利义务关系，实践中对数据权属的讨论还处于仁者见仁、智者见智的阶段，不少学者提出了各自的代表性观点[3]，但均未形成统一意见。这也导致企业等市场主体在面对获取的相关数据及其衍生数据是否享有权益以及享有何种权益等问题时各执一词，并无定论。
另一方面，各地、各部门对数据权属等问题的理解水平参差不齐，数据要素流通缺乏统一的监管标准和依据。以贵阳大数据交易所和上海数据交易所为例，前者采用撮合交易方式，仅简单提供数据确权服务，管理相对宽松，数据交易的品种和数量较多；而后者通过数字化数据交易系统订立标准化合约，建立起系统性的数商体系，包括数据交易主体、数据合规咨询、质量评估等一系列举措，对数据确权、数据安全的监管标准要求较高，可交易的数据品种和数量也较少。
地方数据交易场所之间管理标尺不一，导致在不同市场中交易的数据之间仍难以实现互通互认，影响了跨区域数据流动的效率。同时，也有企业透露，尽管自身有较强的数据流通意愿，但鉴于当前规则尚不明朗，为规避潜在的数据合规风险，还是选择暂且搁置数据交易和流通计划。
我们注意到，面对上述问题，部分数据交易所已经在探索数据跨区域、跨行业、跨层级使用的妥善解决之道，例如引入基于标准化区块链技术的智能合约或采取人工智能、大数据、隐私计算等新技术。[4]但显而易见，部分地方的局部尝试和零星突破是远远不够的，要想切实促进数据交易和流通，发挥数据要素在市场中的效能和作用，没有统一的技术体系、操作规范、交易机制、流通规则和统一市场，是不可能实现的。《意见》中重申“加快培育统一的数据要素市场”的要求，对解决上述数据流动难题提供了纲领性指导，有利于令数据价值在数据生产、流转使用、收益分配等各个环节得到最大限度释放，并使得数据成为助推实体经济高质量发展的新引擎。
结语：
综上，不难理解，《意见》所强调的全国大市场的统一，绝非开计划经济的“倒车”，而是基于国际国内政治经济复杂态势的选择。其中既包括全面深化供给侧结构性改革的市场化决策，亦包含完善配套制度规则体系的法治化部署，有利于打破地方保护和市场分割，促进各类生产要素及资源的自由流通，对未来发展具有纲领性的指导意义。需要认识到，尽管当前《意见》所涉及的不少规定仍较为原则性，但相信随着相关法律法规、监管政策等具体规则的不断落地，各项政策目标的最终实现也不再触不可及。
[注]