在以往处理的不动产登记行政案件中,我们经常会遇到民行交叉的问题,例如审查房屋登记行为时,以先行解决民事争议为基础(《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定,当事人以作为房屋登记行为为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的裁定中止诉讼)。这也是不动产登记机关经常面临的所谓“无责败诉”,基于民事判决认定的新法律事实的发生,无可归责于不动产登记机关先前的行政审查行为,而最终发生的行政行为被撤销。此时不仅民事双方的权利义务受到民事判决既判力的影响,不动产登记机关作出的行政行为同样被判决拘束。这是从司法解释的层面解决民行交叉正当法律程序的问题,区分物权变动行为与原因行为,而使民事争议在民行交叉程序中得到实质性解决。当然在行政法规层面(例如《不动产登记暂行条例》第19条),条文同样规定了“在可能存在权属争议”的情形下,不动产登记机关具有相关调查权力以及设定更正登记程序,其背后的法律逻辑亦是阐明民事诉讼程序在不动产权属争议的解决中处于实质性救济地位,相关行政程序或是行政诉讼要给民事争议的解决提前留有法律空间。
那么面对相关的民行交叉案件中,不动产登记机关是否要完全且毫无保留的遵从民事判决的既判力,或将民事判决的法律效果完整的带入行政行为的纠正中?答案可能是否定的。在我们处理的一些民行交叉案件中,有一种并非极端的例子。即业主委员会以业主共有物业用房为由提起行政诉讼,请求撤销不动产登记机关将建设用地使用权及可售房屋所有权登记于开发商名下的登记行为。而法院在交叉进行的民事确权诉讼中经审查发现,涉案房产对应的建设工程规划许可材料中记载的“物业用房”与房地产测绘报告、房屋竣工验收材料、房屋预售许可、房屋所有权证中记载的房屋用途不一致。民事判决以证明不动产权属的证据形成先后顺序及不动产登记的证明效力为判断基准,确认了开发商对于涉案“可售房产”的所有权。这种物业用房还是可售房产的民事确权判决存在一个需要剥离出来的问题,即这样的民事确权不仅仅确定了权利主体,往往客观同时造成了房产用途的既定。不论是从物权公示效力对于权利人的保护,还是不动产权属来源证据因形成先后造成的不同证明力,该种确权判决未能剥离出房屋用途的认定规则,对于不动产登记机关后续可能作出的转移登记行为会造成实质性的障碍。
面对此种确权判决,不动产登记机构应当坚持房屋用途的确定是脱离于上述权属确定规则的,用途一定是源于前置的规划许可材料。不动产登记是物权公示的一种方法,登记簿或是登记证书基于公示公信的权利推定应是此类民事确权的初步证据。在用途与权属不宜分割判定的确权案件中,确定权属的逻辑应是从用途导向权属、从前置批准导向后续登记,充分尊重不动产登记权属的完整形成过程,即最终权属的有效性源于土地、规划、建设、登记等不同制度、程序的配套衔接,从前置手续到后续阶段,权属的来源要能体现稳定性和可追溯性。某一环节出现用途、权属的错位,均应尊重更正与自我纠错的法律空间。我们在考量物权公示效力时,要充分尊重不动产登记的制度设置与自我纠错空间。例如,法律法规既然设定了更正登记程序,就是认可了不动产权属的来源是土地、规划、建设、登记等全部环节共同证明的结果。而房产规划用途,也必然由规划许可材料所决定。在民行交叉的多类型案件中,不动产登记机构在权属确认的被动角色之外,应当充分保持和坚持不动产登记制度的设定规则。在确权判决结果与不动产登记制度规则相冲突的情形下,应勇于还原不动产权属的最初形态,坚持前置批准导向后续登记的原则,利用更正登记与自我纠错的制度安排,努力在行政程序中还原真正的法律权属以及认识到行政赔偿途径可将确权判决的未实现予以实现。